Cour de cassation, 8 décembre 2025, n° S.20.0037.F

Terra Laboris

Résumé introductif

Lorsque l’ONEm entreprend de récupérer un indu, le délai de recours de trois mois ne commence pas à courir si la notification ne mentionne pas le montant total de celui-ci.

Lorsque le travailleur ne se trouve pas dans les cas prévus par l’article 61, §§1^er, 2 et 3, de l’arrêté royal organique et n’indique pas sur sa carte de contrôle la lettre « M » par laquelle il déclare ne pas demander d’allocation, son défaut d’aptitude au travail ne peut être constaté que conformément à l’article 62, § 1^er, la réglementation chômage assurant la continuité du revenu de remplacement.

Dispositions légales

• Constitution – article 159
• Arrêté loi du 28 décembre 1944 concernant la sécurité sociale des travailleurs – article 7, § 11, alinéa 2
• Arrêté royal du 25 novembre 1991 portant réglementation du chômage – articles 60, 61, § 1^er, alinéa 1^er, et 62, § 1^er, alinéa 1^er

Analyse

Le pourvoi de l’ONEm est dirigé contre la décision de la chambre 2-D de la Cour du travail de Liège, division Liège, du 5 mars 2020 (R.G. n° 2019/AL/333).

Faits de la cause

Par un formulaire C29 du 18 avril 2016, l’ONEm a pris la décision :

• d’exclure M^me E.G. du droit aux allocations d’insertion du 6 décembre 2015 au 31 janvier 2016 en raison de la perception d’une indemnité en vertu d’un régime d’assurance-maladie belge sans avoir mentionné son inaptitude sur la carte de contrôle ;
• de récupérer les allocations indûment perçues du 6 décembre 2015 au 31 janvier 2016
• de lui donner un avertissement.

Par un formulaire C31 du même jour, l’ONEm a communiqué à M^me E. G. le montant des allocations dont il entendait obtenir la récupération en exécution de la décision C29 du 18 avril 2016, soit 1.127,62€, correspondant au mois de janvier 2016.

Le 10 mai 2016, M^me E. G. a remboursé ce montant.

Par un formulaire C31 du 20 juillet 2016, l’ONEm a communiqué à M^me E. G. le montant complémentaire des allocations dont il entendait obtenir la récupération en exécution de la décision C29 du 18 avril 2016, soit 824,03 €, correspondant au mois de décembre 2015.

Un recours contre ces décisions a été introduit par la chômeuse le 26 septembre 2016, soit en dehors du délai de trois mois, s’agissant des décisions du 18 avril 2016.

Le tribunal a dit le recours initial de M^me E.G. recevable, écarté les décisions C29 et C31 prises par le demandeur le 18 avril 2016, sauf en ce qui concerne la journée du 15 décembre 2015, et annulé la décision C31 du 20 juillet 2016, sauf en ce qui concerne cette journée.

Sur appel (recevable) de l’ONEm, l’arrêt a confirmé cette décision.

Le pourvoi

L’ONEm s’est pourvu en cassation contre cet arrêt, proposant un moyen unique divisé en deux branches.

La première branche fait valoir que l’article 159 de la Constitution instaure un contrôle de légalité des actes administratifs qui n’est qu’incident. Il n’est ainsi ouvert qu’au juge qui est valablement saisi du litige, sans que la partie qui a agi en justice hors du délai prévu puisse être relevée de la déchéance qui résulte de cette expiration. Dit autrement, compte tenu du caractère incident du contrôle qu’il institue, l’article 159 de la Constitution n’a pas pour effet de rendre recevable une demande qui ne l’est pas ou de donner au juge une compétence qu’il n’a pas.

L’article 159 de la Constitution « ne s’applique qu’au juge qui a le pouvoir de juridiction ou la compétence pour connaître du litige dont il est saisi ».

Par conséquent, lorsque deux décisions administratives sont contestées, la seconde en temps utile et la première tardivement, l’invocation de l’illégalité de cette première décision sur la base de l’article 159 de la Constitution n’a pas pour effet d’élargir la saisine du juge et de faire échec à l’irrecevabilité qui découle de l’expiration du délai de recours contre cette décision. Raisonner autrement reviendrait à priver de tout effet les délais de recours applicables.

Ainsi, l’arrêt méconnaît les limites du contrôle de légalité incident et viole l’article 159 de la Constitution ; il méconnaît également l’article 7, § 11, alinéa 2, de l’arrêté-loi du 28 décembre 1944 et le délai prescrit à peine de déchéance qu’il établit.

En sa seconde branche, le moyen est dirigé contre la décision d’écarter et d’annuler les décisions des 18 avril et 20 juillet 2016, sauf en ce qui concerne la journée du 15 décembre 2015, au motif que le demandeur aurait exclu la défenderesse du droit aux allocations de chômage en raison de son inaptitude médicale avec effet rétroactif et sans contrôle médical préalable.

Le moyen en déduit que le travailleur reconnu en incapacité de travail par son organisme assureur en matière d’assurance contre la maladie et l’invalidité est aussi reconnu comme tel dans le cadre de la réglementation du chômage et ne peut donc bénéficier des allocations de chômage.

Il est pris de la violation des articles :

• 100, § 1^er, alinéa 1^er, de la loi coordonnée du 14 juillet 1994 relative à l’assurance obligatoire soins de santé et indemnités ;
• 60, 61, § 1^er, alinéa 1^er, et 62, § 1^er, alinéa 1^er, de l’arrêté royal du 25 novembre 1991 portant réglementation du chômage ;
• 7, § 11, alinéa 2, de l’arrêté-loi du 28 décembre 1944 concernant la sécurité sociale des travailleurs.

Les conclusions du ministère public

L’Avocat général invite la Cour à rejeter le pourvoi.

Sur la première branche, il valide le raisonnement de l’ONEm selon lequel « eu égard au caractère incident du contrôle de légalité exercé sur la base de l’article 159 de la Constitution, il ne s’exerce que dans le cadre de la demande ou des défenses dont le juge est valablement saisi, sans avoir pour effet d’élargir cette saisine ni d’ouvrir un recours autonome ou nouveau. Dit autrement, compte tenu du caractère incident du contrôle qu’il institue, l’article 159 de la Constitution n’a pas pour effet de rendre recevable une demande qui ne l’est pas ou de donner au juge une compétence qu’il n’a pas ; l’article 159 de la Constitution « ne s’applique qu’au juge qui a le pouvoir de juridiction ou la compétence pour connaître du litige dont il est saisi sans avoir pour effet d’élargir cette saisine ni d’ouvrir un recours autonome ou nouveau. »

Mais les conclusions proposent à la Cour de procéder à une substitution de motifs en donnant un motif légal pour justifier la décision de l’arrêt que la cour est valablement saisie de l’ensemble des droits et obligations visés par ces décisions. Ce motif est que les décisions du 18 avril 2016 de récupérer les allocations de chômage payées pour la période du 6 décembre 2015 au 31 janvier 2016 ne mentionnent pas le montant total de l’indu, contrevenant ainsi à l’article 15 de la Charte de l’assuré social de sorte que le délai de l’article 7, § 11, alinéa 2, de l’arrêté-loi du 28 décembre 1944, pas plus que celui de l’article 23 de la loi du 11 avril 1995, n’a pu commencer à courir avec la prise de connaissance de ces deux décisions.

En effet, suivant l’article 15 de la Charte de l’assuré social, les décisions de répétition de l’indu doivent contenir 1° la constatation de l’indu et 2° le montant total de l’indu, ainsi que le mode de calcul. Aux termes de l’alinéa 2, si, comme en l’espèce, la décision ne contient pas les mentions prévues à l’alinéa 1^er, le délai de recours ne commence pas à courir.

Il précise que « ce motif, qui peut être substitué au motif critiqué, justifie la décision de l’arrêt de dire la demande introductive d’instance recevable en tant qu’elle est dirigée contre les décisions du demandeur du 18 avril 2016 et, pour la cour du travail, de s’estimer valablement saisie de l’ensemble des droits et obligations des parties visés par ces deux décisions » et que, partant, le moyen, en cette branche, n’est pas susceptible d’entraîner la cassation et est ainsi irrecevable.

Sur la seconde branche, les conclusions se réfèrent à un arrêt de la Cour de cassation du 12 juin 2023, (S.21.0014.F) même si, précise le parquet, les circonstances de fait diffèrent légèrement.

Par cet arrêt, publié sur Juportal avec les conclusions du ministère public et sur www.terralaboris avec un commentaire, décide qu’il suit des articles 60, 61, §§ 1^er, 2 et 3, 62, § 1^er, alinéa 1^er, 71, 3°, et 141 de l’arrêté royal du 25 novembre 1991 que, « en vue d’assurer la continuité du revenu de remplacement, le travailleur qui ne se trouve pas dans les cas prévus par l’article 61, §§ 1^er, 2 et 3, et n’indique pas sur sa carte de contrôle la lettre « M » par laquelle il déclare ne pas demander l’allocation, ne peut être exclu du droit aux allocations de chômage pour défaut d’aptitude au travail que conformément à l’article 62, § 1^er, sur avis du médecin affecté au bureau du chômage, la décision du directeur sortissant ses effets pour l’avenir ».

Par identité de motifs avec cet arrêt, l’Avocat général conclut qu’en la présente espèce, le moyen qui, en sa seconde branche, soutient une thèse inverse, manque en droit et ne peut être accueilli.

L’arrêt commenté

Sur la première branche, l’arrêt suit les conclusions du parquet et procède à une substitution de motifs. La Cour relève que, en vertu de l’article 15 de la Charte de l’assuré social, les décisions de répétition de l’indu doivent contenir 1° la constatation de l’indu et 2° le montant total de l’indu, ainsi que le mode de calcul. Aux termes de l’alinéa 2, si la décision ne contient pas les mentions prévues à l’alinéa 1^er, le délai de recours ne commence pas à courir.

Il suit de cet article 15 que, lorsque l’Office national de l’emploi prend la décision de récupérer un indu, le délai de recours de trois mois, prévu par les articles 23 de la Charte de la sécurité sociale et 7, § 11, de l’arrêté-loi du 28 décembre 1944, ne commence pas à courir si la notification, comme c’est le cas dans la présente espèce, ne mentionne pas le montant total de l’indu.

Sur la seconde branche, l’arrêt commenté suit les conclusions du parquet et décide que celle-ci manque en droit, relevant que : « en vue d’assurer la continuité du revenu de remplacement, le travailleur qui ne se trouve pas dans les cas prévus par l’article 61, §§ 1^er, 2 et 3, et n’indique pas sur sa carte de contrôle la lettre « M » par laquelle il déclare ne pas demander l’allocation, ne peut être exclu du droit aux allocations de chômage pour défaut d’aptitude au travail que conformément à l’article 62, § 1^er, sur avis du médecin affecté au bureau du chômage, la décision du directeur sortissant ses effets pour l’avenir ».

Intérêt de la décision

La réponse à première branche illustre concrètement la règle qu’un moyen de cassation n’est recevable que s’il s’exerce dans le cadre de la demande ou des défenses dont le juge est valablement saisi, sans avoir pour effet d’élargir cette saisine ni d’ouvrir un recours autonome ou nouveau. Il s’en déduit que lorsque le délai de recours contre un acte administratif est dépassé, la Cour de cassation ne peut plus en connaitre à l’occasion d’un recours contre une décision ultérieure. Les conclusions du parquet donnent de nombreuses références à ce sujet.

Mais encore faut-il que la notification soit conforme aux exigences légales, ce qui n’était pas le cas en l’espèce.

Quant à la réponse de la Cour à la seconde branche, elle est fondamentale pour assurer le respect du droit à la sécurité sociale. Les litiges judiciaires qui impliquent la capacité à exercer un emploi et donc nécessitent une expertise médicale prennent généralement plus de temps que ceux que les juges peuvent trancher sans recourir à cette mesure d’instruction. Assurer la continuité d’un revenu de remplacement est donc essentiel non seulement sur le plan financier mais également sur l’incidence du bénéfice d’une branche de la sécurité sociale sur les autres branches.