Cour du travail de Bruxelles, 6 décembre 2017, R.G. 2016/AB/715

Terra Laboris

Dans un arrêt du 6 décembre 2017, la Cour du travail de Bruxelles rappelle la compétence des juridictions du travail, sur pied de l’article 580 du Code judiciaire, pour connaître, dans le cadre d’un contrôle de légalité interne et externe, des recours contre les décisions discrétionnaires de l’administration statuant sur la renonciation au recouvrement de prestations de sécurité sociale indues.

Les faits

Ayant fait l’objet d’une sanction de la part de l’ONEm, sanction confirmée par le tribunal du travail, un assuré social introduit une demande de renonciation à la récupération des allocations auprès du Comité de gestion de l’ONEm, sur pied des articles 171 et suivants de l’arrêté royal du 25 novembre 1991 portant réglementation du chômage.

La décision de l’ONEm est négative, l’Office rappelant qu’il a en la matière un pouvoir discrétionnaire d’appréciation et que la récupération est fondée, l’intéressé ayant effectué un travail pendant son chômage.

Une procédure est introduite devant le tribunal contre cette décision.

Par jugement du 15 juin 2016, le tribunal du travail annule celle-ci et invite le comité de gestion à en prendre une nouvelle, contenant une motivation adéquate.

Appel est interjeté par l’ONEm.

La décision de la cour

La cour reprend les dispositions applicables, à la fois dans le Code judiciaire (article 580 C.J.), dans la Charte de l’assuré social (article 22) et, enfin, dans l’arrêté royal organique lui-même (articles 171 à 173). Il s’agit, pour ces dernières, plus spécifiquement des articles de l’arrêté concernant la compétence du Comité de gestion. Celui-ci est en effet autorisé à renoncer à tout ou partie des sommes restant à rembourser dans un premier cas, à savoir lorsque le montant total annuel des ressources (sans considération de leur nature ou de leur origine) ne dépasse pas un certain seuil. Sont prises en compte les ressources du débiteur lui-même et du conjoint, étant entendu que doit être assimilée à ce dernier la personne avec qui le débiteur forme un ménage de fait. D’autres ressources peuvent également être prises en compte (autre cohabitant contribuant aux besoins du ménage).

D’autres cas de renonciation sont prévus, étant l’hypothèse où le débiteur n’est pas en mesure de rembourser la totalité de sa dette et, dans cette hypothèse, si la renonciation partielle sauvegarde au mieux les intérêts de l’Etat et de l’Office et, encore, lorsqu’il a été constaté que la créance est irrécouvrable en raison de l’insolvabilité du débiteur.

La cour se penche, ensuite, sur la jurisprudence de la Cour constitutionnelle en matière de renonciation à la récupération de l’indu. Il s’agit d’arrêts rendus dans le secteur des pensions notamment (dont C. const., 28 mai 2009, n° 88/2009).

Cette jurisprudence a explicité l’étendue du contrôle judiciaire, qui est déterminée par la nature du pouvoir qui est conféré à l’organe interne à l’O.N.P. (actuellement SPF Pensions). Il ne peut s’agir d’une appréciation en opportunité, dès lors qu’il y a une compétence discrétionnaire de l’administration, et celle-ci est, pour la Cour constitutionnelle, considérée comme d’autant plus étendue que l’intéressé n’a aucun droit subjectif à cette renonciation.

Le juge ne peut dès lors se substituer à l’administration mais doit pouvoir exercer un contrôle de légalité interne et externe sur la décision prise.

Pour la cour du travail, il ressort de cette jurisprudence que la Cour constitutionnelle a procédé à une nouvelle lecture de l’article 580 du Code judiciaire, puisque le juge est ainsi chargé de vérifier la légalité des décisions prises lorsque l’administration a une compétence discrétionnaire et que l’assuré social n’a aucun droit subjectif à la renonciation.

Un parallèle est également fait par la cour avec la matière des dispenses de cotisations au statut social pour travailleurs indépendants et elle rappelle que la situation a été modifiée suite à l’arrêt capital rendu par la Cour de cassation le 8 mars 2013 (Cass., 8 mars 2013, n° C.12.0408.N), arrêt suite auquel le recours en cette matière doit être formé devant les juridictions du travail et non plus devant le Conseil d’Etat.

Il est renvoyé à de nombreuses décisions qui ont exigé, dans cette matière, que la motivation soit adéquate, c’est-à-dire que l’administration (en l’occurrence la Commission de dispense) se prononce non seulement au regard des revenus, mais aussi des charges de l’indépendant ainsi que des membres de son ménage.

Le contrôle exercé ne peut cependant donner lieu qu’à une annulation des décisions illégales, les juridictions du travail pouvant inviter l’institution à prendre une nouvelle décision.

La cour ajoute encore, dans son rappel des principes, que la demande de renonciation ne peut être formée immédiatement devant le tribunal du travail, mais doit l’être auprès de l’institution concernée.

En l’espèce, il y a dès lors lieu d’examiner la motivation de la décision rendue, et ce au regard des exigences de la loi du 29 juillet 1991 relative à la motivation formelle des actes administratifs. Un rappel des principes sur cette question est également fait et la cour insiste sur l’exigence de l’adéquation de la motivation, étant que celle-ci doit être pertinente, avoir trait à la décision elle-même, être sérieuse en ce que les raisons invoquées doivent être suffisantes pour justifier la décision prise.

L’obligation de motivation est d’autant plus stricte que la compétence est discrétionnaire. En l’espèce, le motif invoqué (travail exercé pendant une période de chômage) ne permet pas de comprendre pourquoi il y a une décision négative. La cour rappelle la première hypothèse (qui est en réalité celle invoquée par le demandeur originaire) de renonciation, l’article 171 de l’arrêté royal renvoyant au montant des ressources annuelles du débiteur et de son conjoint. La cour aborde également une autre hypothèse, étant le caractère aléatoire de la récupération, visé par ailleurs à la Charte de l’assuré social (article 22, § 2, alinéa 1^er, c)). C’est sur ces éléments que doit porter la motivation formelle.

Le jugement est dès lors confirmé, la cour invitant le Comité de gestion à prendre une nouvelle décision et à la motiver adéquatement.

Intérêt de la décision

Cet arrêt applique à la matière chômage les principes connus relatifs au contrôle de légalité interne et externe des juridictions du travail sur une décision d’une autorité administrative, décision dont le caractère discrétionnaire n’est pas contesté.

Le parallèle est très utilement fait avec la matière des dispenses de cotisations au statut social des travailleurs indépendants, la cour rappelant l’arrêt rendu par la Cour de cassation le 8 mars 2013, qui a constitué un tournant en la matière, puisque les recours doivent, depuis lors, être formés devant les juridictions du travail, qui vont procéder à la vérification du respect par l’administration de son obligation de motivation formelle.

Comme très justement souligné par la cour du travail, le juge ne peut se substituer à l’administration, c’est-à-dire procéder à un contrôle d’opportunité. Cependant, dans la mesure où la renonciation – en matière de chômage – est prévue aux articles 171 à 173, il y a lieu, en cas de refus, de motiver adéquatement eu égard aux critères de ces dispositions.