Cour de Justice de l’Union européenne, 20 décembre 2017, Aff. n° C-442/16 (GUSA c/ MINISTER FOR SOCIAL PROTECTION, IRLANDE)

Terra Laboris

Par arrêt du 20 décembre 2017, la Cour de Justice de l’Union européenne expose l’interprétation à donner à l’article 7, § 3, sous b), de la Directive 2004/38/CE, étant que le droit au séjour visé à la même disposition (§ 1^er, sous a)) existe pour le ressortissant d’un Etat membre qui a travaillé en tant que non salarié dans cet Etat, le bénéfice de la disposition n’étant pas réservé aux seuls travailleurs salariés.

Les faits

Un ressortissant roumain s’est installé en Irlande en octobre 2007. Après avoir été à charge de ses enfants majeurs, également résidents dans cet Etat, il a exercé une activité indépendante pendant plus de quatre ans. Il a été mis un terme à celle-ci en octobre 2012 pour des motifs économiques. Il a alors demandé son inscription comme demandeur d’emploi. Ses enfants ayant entre-temps quitté l’Irlande, l’intéressé s’est retrouvé sans revenus.

La demande introduite a été rejetée au motif qu’il n’était pas établi qu’il bénéficiait toujours d’un droit de séjour. Celui-ci était en effet mis en péril vu la cessation de son activité indépendante.

L’intéressé a formé un recours, faisant valoir qu’il avait conservé la qualité de non salarié et qu’en conséquence, il pouvait bénéficier d’un droit de séjour conformément à l’article 7 de la Directive 2004/38 du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2004 relative au droit des citoyens de l’Union et des membres de leur famille de circuler et de séjourner librement sur le territoire des Etats membres.

Ce recours a été rejeté et appel a été interjeté devant la Supreme Court (Cour suprême). Celle-ci a renvoyé l’affaire vers la Court of Appeal (Cour d’appel), qui a saisi la Cour de Justice.

La juridiction interne s’est en effet interrogée à propos des dispositions pertinentes de la Directive ainsi que du Règlement de coordination n° 883/2004, de telle sorte que trois questions ont été formulées.

Les questions préjudicielles

La première porte sur le point de savoir si un citoyen de l’Union qui a exercé une activité de travailleur non salarié pendant plusieurs années dans l’Etat membre d’accueil et qui a cessé celle-ci pour des raisons économiques et devient ainsi demandeur d’emploi conserve la qualité de travailleur non salarié au sens de l’article 7, § 1^er, sous a), ou de l’article 7, § 3, sous b), de la Directive, ou encore à un autre titre.

La deuxième question vise l’hypothèse d’une réponse négative à la première, étant que la Cour demande si ce citoyen conserve le droit de séjourner dans l’Etat d’accueil sans que soient réunies les conditions de l’article 7, § 1^er, sous b) ou c), de la Directive, ou s’il n’est protégé contre l’éloignement du territoire qu’en vertu de l’article 14, § 4, sous b), de celle-ci.

La troisième question vise encore l’hypothèse d’une réponse négative (à la deuxième, cette fois), étant que, s’agissant en l’espèce d’une prestation spéciale à caractère non contributif au sens de l’article 70 du Règlement n° 883/2004, le refus d’octroyer celle-ci est compatible – ou non – avec le droit de l’Union et notamment avec l’article 4 du Règlement de coordination.

La décision de la Cour de Justice

La Cour de Justice n’examine que la première question, à laquelle elle va donner une réponse affirmative.

La Cour reprend en premier lieu les dispositions visées, précisant en premier lieu que l’article 7, § 3, vise le citoyen qui a été employé pendant plus d’un an et s’est retrouvé en chômage involontaire, se faisant ainsi enregistrer en qualité de demandeur d’emploi. Pour la Cour de Justice, il n’y a pas lieu de faire de distinction entre l’exercice d’une activité salariée ou non salariée pendant cette période de référence. Par ailleurs, elle définit le « chômage involontaire », étant que cette expression, en fonction du contexte dans lequel elle est utilisée, est susceptible de renvoyer tant à une situation d’inactivité due à la perte volontaire d’un emploi salarié (licenciement par exemple) que, plus largement, à un état de cessation d’activité professionnelle, salariée ou non (manque de travail pour des raisons indépendantes de la volonté de la personne concernée, ainsi une récession économique).

Par ailleurs, le terme « après avoir été employé » peut certes viser l’exercice d’une activité salariée, mais cette interprétation ne peut être retenue, la Cour renvoyant à d’autres versions du texte, notamment la version grecque et la version italienne, qui visent l’exercice d’une activité, ou encore la version lettonne, qui vise de manière générale les personnes « qui ont travaillé ». La Cour rappelle qu’elle a jugé dans sa jurisprudence que la formulation d’une des versions linguistiques ne peut servir de base unique à l’interprétation de la disposition ou être prioritaire par rapport à d’autres. Il faut en effet une interprétation uniforme du droit de l’Union, c’est-à-dire qu’il y a lieu de rechercher l’économie générale et la finalité de la réglementation.

La Cour reprend celles-ci, relevant que l’article 7, § 1^er, de la Directive ne fait pas de distinction, dans la catégorie des citoyens actifs, entre ceux qui exercent une activité salariée et ceux qui ont une activité non salariée dans l’Etat membre d’accueil. Elle rejette dès lors que la disposition ne vise que le travail salarié. Elle se réfère encore aux considérants 3 et 4 de la Directive, qui énoncent que celle-ci a pour but de renforcer le droit fondamental et individuel de tous les citoyens à la libre circulation et au libre séjour sur le territoire de Etats membres, s’agissant de dépasser l’approche sectorielle et fragmentaire des divers instruments de droit européen existant auparavant.

A cet égard, la distinction entre les deux catégories de personnes serait non justifiée, un travailleur ayant exercé une activité indépendante pouvant, tout aussi bien qu’un salarié, se trouver contraint de mettre un terme à celle-ci. La vulnérabilité de chacun est comparable et il ne se justifierait pas que l’un bénéficie de la protection du texte et l’autre non. La Cour rappelle encore que, pendant sa vie professionnelle, l’intéressé a payé ses impôts, taxes et autres charges de la même manière qu’une personne à la recherche d’un premier emploi et qui n’a d’ailleurs jamais cotisé au système.

La réponse donnée par la Cour est dès lors que l’article 7, § 3, sous b), de la Directive 2004/38/CE doit être interprété en ce sens que conserve la qualité de travailleur non salarié au sens de l’article 7, § 1^er, sous a), de la même Directive le ressortissant d’un Etat membre qui a régulièrement séjourné et exercé une activité en tant que travailleur non salarié dans un autre Etat, en l’occurrence pendant environ 4 ans, qui a cessé cette activité du fait d’un manque de travail avéré et dû à des raisons indépendantes de sa volonté, et qui sollicite la qualité de demandeur d’emploi auprès des services de l’emploi compétent de l’Etat membre.

Intérêt de la décision

Cet arrêt de la Cour de Justice donne plusieurs enseignements, le premier étant qu’il rappelle les questions soulevées par des versions divergentes des textes européens, dans les différentes langues de l’Union. La Cour rappelle sa jurisprudence selon laquelle une version ne peut primer une autre et qu’une formulation déterminée ne peut servir de base unique à l’interprétation de la disposition. Il faut renvoyer à l’économie générale et à la finalité de la réglementation.

Par ailleurs, sur le fond, la Cour confirme le droit au séjour en vertu de l’article 7, § 1^er, sous a), pour tout travailleur ayant exercé une activité dans l’Etat membre d’accueil, celle-ci étant salariée ou non. Pour la Cour (considérant 44), il n’y a pas lieu de procéder à une différence de traitement entre les deux types d’activité, dans la mesure où le citoyen qui a exercé une activité non salariée a contribué au système social et fiscal de l’Etat membre par le paiement de ses impôts, taxes et autres charges de la même manière qu’une autre qui est à la recherche d’un premier emploi dans cet Etat, qui n’a jamais exercé d’activité économique et n’a jamais cotisé.